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浅析我国农村扶贫性小额信贷的发展
发布时间:2014/5/20 11:17:58  来源:本站  点击量:2562

  扶贫性小额信贷(Microfinance)是指为低收入人群提供的、额度较小的、以反贫困为基本宗旨的,从而改善低收入人群的经济状况的信贷服务。

 

  扶贫性小额信贷反贫困的基本宗旨表明其存在的最大价值在于解决贫困问题,贫困问题是一个经济问题,更是一个社会问题、政治问题,它已经成为各国政府和有关国际组织关注的焦点问题。解决贫困问题,也是当前中国政府面临的一项严峻挑战。

 

  孔祥智、马九杰在“农村地区农民贫困的机理分析”中指出,中西部地区农户经济流程的均衡点与古典经济理论1明显不一致,它主要是由贫困地区农户的资源差异、收入水平和消费压力所决定的,资金是农村地区农户的最稀缺资源,资金投放的边际效用最大。因此,资金投放农村地区是十分有效而且必要的,其对于解决中国农村地区的贫困问题会有巨大的帮助。陈凡在“中国反贫困战略的矛盾分析与重新构建”一文中,分析了中国政府反贫困对策与反贫困任务的矛盾及反贫困手段与效率导向原则的矛盾,指出区域性开发扶贫需要新的行政政策相配合,同时需要相关法律法规的支持。农村地区扶贫性小额信贷隐含了农业信贷补贴论的思想,补贴论认为从金融资源的配置机制来看,资金本身并不必然为落后地区的穷人服务(Beatriz Armendariz de Ashion, Jonathan Mordueh,2007),当信息不对称的时候商业资金必将向信号作用明显的优势企业和地区集中,贫困地区本身资金动员能力较差,在要素市场配置上又处于战略劣势地位,加上农业的高风险等特性决定了其不可能成为商业银行青睐的融资对象,因此有必要采用诸如政府推出相关政策法规支持以及借款人的组织化等非市场要素。但是引入了非市场的因素就可能会引起政策性的金融市场扭曲,在试图解决社会公平的问题时丧失了效率,同时也存在由于政策失灵而造成扶贫性小额信贷的不可持续性和扶贫失效的情况。

 

  为了探索有效的反贫困对策,中国于1993年引进孟加拉乡村银行的扶贫性小额信贷模式,并在河南、河北、陕西以半官方或民间机构的运作方式在试办扶贫性小额信贷。经过近十六年的实践探索,中国扶贫性小额信贷已经起步,其大体上可以分为三种类型:一是大银行提供的下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款,总计有近万亿元的贷款额度;二是农村信用社的小额贷款,截止到2008年中国有6100万农户享受到1927亿元贷款,覆盖面占到全部农户的27.3%,还有一部分农户联保贷款,约有1200万户享受到141亿元的贷款;三是目前存在的100多个非政府扶贫性小额信贷组织,提供了约10亿元的贷款2。

 

  然而,扶贫性小额信贷的发展模式仍然相对滞后。本文把扶贫性小额信贷的理论与实践结合起来,在文章最后给出了一些适合中国国情的扶贫性小额信贷发展建议。

  一、中国农村地区扶贫性小额信贷发展中的主要问题

  回顾中国扶贫性小额信贷的发展历程,并展望扶贫性小额信贷的未来发展趋势,笔者觉得扶贫性小额信贷的发展中主要有以下四个方面的问题:

  (一)扶贫性小额信贷业务的高成本、高风险

  中国“三农”现状决定了中国农村扶贫性小额信贷业务的高成本与高风险在中国广大的农村地区,分散地居住着大量低资产保有、低收入、低文化素质的贫困农户,从事着小规模的低效率的手工农业,这些普遍存在的现状造成了以这些贫困农户为目标客户的扶贫性小额信贷业务不可避免的高成本、高风险。

 

  农民信贷需求主体的数量庞大,又高度分散,经营规模小,这样既使得扶贫性小额信贷机构的操作成本大大提高,又因为高度分散的客户群导致其经营状况难以掌握,贷款收回的不确定因素增加。同时,扶贫性小额农贷绝大部分都要信贷人员上门收贷,有的还需多次上门催收。这些都会使扶贫性小额贷款的贷后管理成本增加。

 

  农村地区扶贫性小额信贷的服务对象是贫困农户,他们的生活、生产资料匾乏。据调查,目前90%以上农民的家当在2-20万元之间,有少数特贫农户几乎没有有价值的财产;根据中国农村贫困监测的状况,贫困农户的54.1%、低收入农户的47.2%人均家庭生活消费支出超过收入水平,需要借债度日。贫困家庭物质资本一般只能维持简单再生产。据455个贫困村调查的情况,农户没有大型农机具的占86.4%;没有大牲畜的占34.6%,2007年在连续贫困的群体中有46%人均耕地不足1亩1。因此,绝大多数农民不具备获得商业性贷款所必需的抵押品和担保条件,客观地增加了扶贫性小额信贷机构的贷款回收风险。

 

  (二)正规金融机构运营下的扶贫性小额信贷业务有脱贫倾向

  由正规金融机构代理扶贫贴息贷款业务发展背离初衷,有部分扶贫性小额信贷资金没有直接到达真正的贫困农户手中,而是到了不缺资金的地方。

 

  以中国农业银行为例,2000年开始,中国农业银行实行贷款责任制,每年规定了清收任务,放出去的贷款收不回来要被追究责任。而贫困农户由于没有抵押品和难以找到有地位的担保人,因而无法使用到这种贷款。再加上高成本、高风险的压力,农行的扶贫贷款就不以农户为主要贷款对象了,而采取“项目贷款”的方式,将款贷给企业,或者贷给有实力的能人。将贷款的增长巧妙地集中于高密度地区,如远离农村贫困地区,集中在较富裕的城镇周围地区,为维持贷款需求和偿还率,逐步提高贫困标准,从而脱离最贫困的人群,将目标群体逐渐转向农村中的非贫困农户;逐步将贷款额度大幅度增加,以适应较富裕人群需要。从2002年8月起,农行将各区、乡的分支机构收回,更加无法监督贫困户对扶贫贷款的监督使用,因此也更少直接向他们发放扶贫贴息贷款。

  (三)贷款用户缺乏足够的债务偿还能力

  扶贫性小额信贷的对象是低收入者主要是贫困农户。这个社会群体经济实力差、缺乏偿债能力。农民应急贷款本身的使用在相当长的一段时间内不具有增加收入的能力,还款需其他途径资金来弥补,而农村地区经济相对落后,交通通讯条件差,信息传递不便,农民大多数受教育程度低,收入来源单一,还款风险大。2008年,重点贫困县劳动力文盲率高达12.7%;而在连续2年贫困的农户中,劳动力的文盲率竟高达28.1%。455个贫困村中,小学文化程度的劳动力占29.6%,初中文化程度的占34.5%,共计64.1%。2007年,贫困户和低收入户中接受过各类培训的劳动力分别只占总数的13.5%和10.5%。2008年,中国农民人均工资性收入占纯收入的36.1%,而在重点县农民人均收入中只占32%。重点贫困县70.5%的农村劳动力从事第一产业,外出打工的只占16.6%1。

 

  中国的大部分农民欠缺相关技能和技术,通过其他途径增收能力不高,在一定程度上导致了其缺乏足够的债务偿还能力。

 

  (四)扶贫性小额信贷机构所处政策环境不完善

  扶贫性小额信贷机构的天生弱质性需要有一个积极的政策、法律环境,而目前这种环境还远没有建立。扶贫性小额信贷机构的法律地位模糊阻碍了其业务的发展。中国目前没有一整套法律框架来界定扶贫性小额信贷组织的法律地位,如何在现行的法律法规基础上获得工商行政管理部门和银行监管部门的许可,当前银行监管在此方面的规定则尚属空白。进行试点的扶贫性小额信贷组织通常由央行和当地政府对试点方案的制定进行审批和把关,在这种临时性的制度安排下,扶贫性小额信贷组织不能吸收储蓄,资金来源的受限,会使得扶贫性小额信贷机构的规模扩张及自身稳定性受到损害。

 

  要解决这些问题,中国需要借鉴国际扶贫性小额信贷的模式和经验。然而,中国不能简单地选择某个国家现成的成功经验,而是要借鉴各国成功的经验教训,并根据中国的具体国情给出适合中国市场经济发展现行阶段要求的扶贫性小额信贷的发展建议。

  二、国际扶贫性小额信贷的发展模式借鉴

  (一)世界扶贫性小额信贷扶贫的发展模式简介

  扶贫性小额信贷在国外主要有两种发展模式,福利主义模式(如孟加拉国“格莱明乡村银行”,玻利维亚的“阳光银行”)和制度主义模式(如印尼人民银行小额信贷部,欧洲复兴开发银行在东欧的试点)。前者注重项目对改善贫困人口经济状况和社会福利的作用,后者强调小额信贷管理和目标设计中的可持续性。

 

  (二)福利主义模式的借鉴

  在众多的扶贫性小额信贷模式中,由孟加拉国经济学教授尤努斯创办的孟加拉乡村银行,被誉为福利主义模式的典范,它有效地向农民甚至赤贫人群提供金融服务,在市场经济中成功地实现了为人民谋福利的目标。截至2007年4月底,乡村银行在全国共拥有2014个分支机构、17816个工作人员,业务涵盖65847个村庄,向600万借款者发放了共计54.6亿美元的贷款,回收率高达98.41%1,适应孟加拉国情的小额信贷模式是孟加拉乡村银行成功的关键。

 

  1.因地制宜的瞄准穷人机制

  乡村银行的服务对象只限于穷人,只有家中土地少于0.5英亩(3市亩)或家中拥有全部财产等值不超过1英亩(6市亩)土地价值的农户才拥有贷款资格,而且每户只限一人。由于认为妇女持有资金更有助于改善家庭成员和孩子的福利水平,因此96%的贷款是发放给妇女的。贷款仅资助生产性项目,特别是非粮食生产的各类小型生产项目,主要是小手工业和副业。

 

  2.灵活简便的贷款程序及量身定制的分期还款方式

  孟加拉乡村银行制定了独特的存贷款机制,银行工作人员可以在期限、分期付款的时间上为客户设计最为合适的贷款产品,允许任何期限的小额贷款,提供免担保的各种贷款产品,简化借贷程序和还贷方法,使借款人借贷变得容易,贷款业务得到促进,另一方面,由于避免了一次性的大额还款以及贷款实际周期与贷款使用周期相匹配也降低了还贷风险。

 

  (三)制度主义模式的借鉴

  制度主义模式通常是以政府为主导,国有商业银行为主体的模式,在国家有意识对其实现商业化政策引导的基础上推进可持续发展,主要以印尼人民银行为代表。印度尼西亚人民银行通过成功的经营管理达到了持续赢利的目标,成功解决了机构的持续发展问题,在成本控制、防范风险、提高资产质量等方面有很多值得借鉴的成功经验。

 

  1.自动瞄准中低收入者的机制

  印尼人民银行以较低的单笔贷款限额作为自动瞄准中低收入者的机制,早期发放的单笔贷款最高额度为1000美元,以后调整到5400美元。贷款限额较低有效降低了政治权力干预的可能性,瞄准了中低收入阶层。由于商业性的需求,。印度尼西亚人民银行选择的贷款对象主要是拿固定工资和能提供抵押品的人。580美元以下的贷款一般不需要(有的也需要)抵押。印度尼西亚人民银行的基层组织—村银行非常接近客户,减少了信息不对称,也利于将贷款对象锁定中低收入阶层。

 

  2.灵活机制降低贷款交易成本和管理成本

  印尼人民银行简化了贷款手续,降低了贷款的交易成本。借款人的第一次贷款从申请到获得审批通常只需要一个星期,老客户的审批时间更短。充分体现了成本最小化原则,保持最少的日常账簿,在业务量相对较少的地方采用流动服务方式每周一至两次造访边远地区的客户。同时印尼人民银行规定每个岗位职员的服务定额:每名信贷员负责400名贷款客户(不包括固定收入贷款),每名出纳员每天办理200笔现金交易,每个会计每天记录150笔交易,确保业务的及时办理。近年来,印尼人民银行还充分利用计算机和网络的普及,大幅降低了管理成本。

  (四)对福利主义和制度主义模式的思考

  孟加拉乡村银行、印尼人民银行的扶贫性小额信贷发展的成功得益于模式的科学性和可行性,同时也与本国的特殊人文、地理、社会、政治、经济环境有密切关系。孟加拉乡村银行在瞄准贫困人群、降低风险、降低成本方面进行了积极的制度和技术创新,并取得了很好的成效,实现可持续发展。印尼人民银行通过成功的经营管理达到了持续赢利的目标,成功解决了机构的持续发展问题。这些是值得中国在发展扶贫性小额信贷中借鉴的。

 

  当然,在这些模式成功发展的过程中也暴露了一些缺陷。由于一些最贫困的群体被认为其有限的挣钱能力无法支付分期付款,孟加拉乡村银行将这些人拒之门外,贷款规模的逐步扩大,贷款服务要求的收入门槛随之提高;结果,收入有限的最贫困群体被排斥在之外。这种扶贫性小额贷款机构的相对贫困客户的弱代理性被称作“使命偏移”(mission drift)。毕竟,扶贫性小额贷款机构的基本使命是援助穷人使其不必顾虑自己的贫困程度。最近的研究表明,印尼人民银行小额信贷的贷款对象并非是最为贫困的农户,而是农村中收入较低的人群中那些有还款能力的人。其可持续目标的实现以牺牲扶贫目标为代价,小额信贷的两个直接目标的冲突在此也体现得十分深刻。

 

  这些问题大多具有一定的普遍性,关注这些问题,并能在开展过程中加以避免,无疑对扶贫性小额信贷的在中国的发展意义重大。

 

  三、对中国发展扶贫性小额信贷的政策建议

  通过对中国扶贫性小额信贷发展过程的回顾,以及对扶贫性小额信贷国际经验的分析,笔者对于如何在中国发展扶贫性小额信贷有了自己的初步看法。为了解决前文提出的四个主要问题,促进扶贫性小额信贷在中国的发展,笔者提出了以下几个建议:

  (一)简化正规金融机构运营下的扶贫性小额贷款的程序

  经验表明,使用简化的和有效的贷款方式能够使扶贫性小额信贷惠及最贫困人口,又使扶贫性小额信贷机构的收入覆盖它们的运作成本。调查显示,26.62%的农户都认为信用社的贷款手续太复杂,41.69%的农户都希望信用社能简化贷款程序。有117户农户正是因为不懂得信用社的贷款程序而从未向信用社申请过贷款。339户指出即使是授信额度内的贷款,贷款的程序仍然还很复杂,占到了该问题有效样本的55.6%。在这方面,已经有一些成功的经验,孟加拉的“社会发展促进协会(ASA)”是一个突出的实例。它通过采用新型的和程序化的贷款方法而极大地提高了工作效率,这个机构的快速扩张能力、面向农村最贫困的农户,以及金融可持续发展能力(不仅财务自负盈亏)都给人留下深刻的印象。

 

  (二)建立扶贫性小额信贷最终偿还的保障机制

  最终偿还是扶贫性小额信贷健康运行和持续发展的核心条件。扶贫性小额信贷作为低收入者,主要是贫困农户的创业资金,存在着较大的创业失败风险。如果创业失败,资金损失,如何使信贷资金得到最终偿还,是确立扶贫性小额信贷模式需要解决的首要问题。目前,中国小额信贷最终偿还的保障措施主要可以分为两个方面:一是设置物权抵押;二是采取多人联保自治。但是,低收入者大多无力提供物权抵押,即便有少量的物权可供抵押,譬如土地承包权、房屋、农业产品、手工业产品和牲畜等,当出现贷款违约延误时,对低收入者执行没收这种物权抵押也是十分困难的。如果真的执行没收上述抵押,会加深低收入者的贫困程度,使其无法维持最基本的生产和生活,其结果与小额信贷的基本宗旨相悖。对低收入者采用多人联保自治的方式,当借款人创业失败,出现贷款违约延误时,要求他们的担保人偿还,也会遇到同样的困难。因为担保人也是低收入者,执行担保人微薄的财产,将会造成担保人的进一步贫困,使其无法维持最基本的生产和生活。解决这一问题的关键,在于把握低收入者最终所拥有的自身价值,即劳动能力。采用未来劳动收入作抵押,作为扶贫性小额信贷最终偿还的保障,在中国市场经济发展现行阶段应是可行的。这个机制的运用在一定程度上提高了贷款农户的债务偿还能力,降低了扶贫性小额信贷机构面临的金融风险,增强了扶贫性小额信贷机构向贫困农户发放贷款的信心,从而有助于缓解中国目前扶贫性小额信贷的脱贫现象。

  (三)对扶贫性小额信贷机构实行利率自由化

  扶贫性小额信贷运作成本过高,采用一般利率无法弥补其成本。因此,可以借鉴福利主义模式中的玻利维亚“阳光银行”的经验,对远离城镇的农村地区实行小额存、贷款利率自由化,以加速扶贫性小额信贷的商业化进程,进而有效地弥补其运作成本,实现其健康、持续发展。

 

  (四)允许扶贫性小额信贷机构开办乡村储蓄业务

  通过依靠未来劳动收入抵押的方式,使扶贫性小额信贷有了可靠的还款保障,自然减少了扶贫性小额信贷机构的金融风险,使其可以从市场上吸收存款并参加金融同业拆借市场,以获得充足的信贷资金来源。有贷有存、存贷平衡,才能确保小额信贷健康、持续地发展。

 

  (五)建立机构多元化并行的扶贫性小额信贷运行体系

  建立机构多元化并行的扶贫性小额信贷运行体系使其各自因地制宜地开展业务,使扶贫性小额信贷全面覆盖中国的各个地区。特批专营扶贫性小额信贷机构与正规商业银行并行办理小额信贷业务,发挥双方各自的优势。专营扶贫性小额信贷机构(如中国最近批准成立的扶贫性小额信贷公司)具有机构灵活、深入农村、利率自由等优势;正规商业银行具有信誉卓著、技术先进、依托经济发达的城镇和资金规模巨大等优势。

 

  (六)完善扶贫性小额信贷机构所处的政策法规环境

  促进扶贫性小额信贷的在中国的快速发展,政策法规环境的改善必不可少。针对扶贫性小额信贷公司法律定位模糊、设立程序的法律依据缺乏的现实,可以优先考虑出台扶贫性小额信贷公司地方性条例,降低扶贫性小额信贷公司的法律风险。相关部门要加大扶贫性小额信贷机构相关管理条例出台的步伐,有效解决扶贫性小额贷款机构市场准入、市场退出、日常监管等一系列问题,调用专门的专业人员充实办公室,具体负责扶贫性小额信贷机构的监管和协调事务。对现有各类扶贫性小额信贷机构,视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许合法存在并给予金融支持;不合条件的,督促其进行调整或改造。扶贫信贷资金的发放应加强管理,改革和完善扶贫资金分配方式,健全、规范资金管理制度,加强审计、社会和舆论监督,等等。总之,中国要尽快建立起完善的、积极的政策、法律环境,以保证扶贫性小额信贷在中国的健康、持续发展。

 

  结 语

  中国农村地区的贫困问题始终是一个古老而沉重的话题,贫困农民的发展问题始终是中国领导人关注的重心。在中国倡导开发式扶贫的政策方针下,中国农村地区积极推进小额信贷扶贫,扶贫性小额信贷就是在这个背景下发展壮大起来,经过十几年的运作,在取得瞩目成绩的同时,也暴露很多问题。本文从对中国农村地区扶贫性小额信贷的发展过程回顾总结,并对照国外扶贫性小额信贷的实践来看,中国扶贫性小额信贷虽然有了长足的发展,并且在减缓贫困的进程中发挥了重要的作用,但与国际扶贫性小额信贷机构遭遇到同样的扶贫与可持续发展目标冲突问题。本文的目的在于给出在中国农村地区设计合适的扶贫性小额信贷发展模式的建议,使其既能很好的瞄准穷人,又能可持续发展。


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